國家發展改革委辦（bàn）公（gōng）廳關於印發《政府和社會資本合作項目特許經營（yíng）方案編寫（xiě）大綱(2024年試行版)》的通（tōng）知

　　發改辦投資〔2024〕227號

　　各省、自治區、直轄市及計劃單列市、新疆生產建設兵團發展改（gǎi）革委：

　　按照國務院辦（bàn）公（gōng）廳轉發國家發展改革委（wěi）、財政（zhèng）部《關於規範實施政府和社會資本（běn）合作新機（jī）製的指（zhǐ）導意見》有關要求，我們製（zhì）定了（le）《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（gāng）(2024年試行版)》。現印發給你（nǐ）們，請按照執（zhí）行。

　　國家發展改革委（wěi）辦公廳

　　2024年（nián）3月20日

　　政府和社會資本合作項目特許經營方案編（biān）寫大綱(2024年試行版)

　　第一部分　概　述

　　一、項目概況

　　項目全稱及簡（jiǎn）稱（chēng），建設依據、建設目標和任務、項目功能和定位、建設地點、建設（shè）工期、建設內容和（hé）規模、投資規模和資金來源，主（zhǔ）要（yào）需（xū）求和產（chǎn）出(服務)，主要技術經濟指標，前期工作進展情況等。

　　如項目涉及存量資產，應說明存量資產內容（róng）、資產賬麵價值與評估價值、資產權屬或權利、存量債（zhài）務、建設運營時間、資產運營與效益情況等（děng）。應說明（míng）存量資產評估情況(含評估單位、評估目的、評估方法等)，並將評估報告作為附件。涉及改擴建的，應（yīng）說明（míng）改擴（kuò）建和存量資產的關係。

　　二、項目實施機構（gòu）等

　　實施機構、政府出資（zī）人代表(如有)基本情況、職責及其獲縣級（jí）以上人（rén）民政府授（shòu）權情況，並將相關（guān）授權證明文件作為附（fù）件。

　　三、特許經營主要內容

　　簡述收費（fèi）渠道和方式、特許經（jīng）營實施方式、特許經營期（qī）限、特許經營者的條件和選（xuǎn）擇方式、特（tè）許經營服務範（fàn）圍。說明項目建設期是（shì）否（fǒu）提供政府投資支持、政府投資支持（chí）方（fāng）式和預計金額或比（bǐ）例;是否按規定補貼運營、補貼依據、補貼期限、具體補貼方（fāng）式等;以及其他需要說明（míng）的內容。交通運輸等相關專業領域可結（jié）合行業自身特點，開展行業審（shěn）查工作，明確技（jì）術要點、資金安排（pái）等信息，作為編製和完善特許（xǔ）經（jīng）營方案的依據。

　　四、政府承諾和保障（zhàng）

　　政府對項目前期、建設和運營期間（jiān）的工作協助（zhù）與支持，用地（dì）(用海)和移民搬遷安置補償（cháng），排他性約定等作出的承諾和保障等。

　　第二部分　項目可行性分析

　　一、建設必要性

　　簡述項目建（jiàn）設（shè）背景及（jí）對（duì）項目所提供產品或（huò）服務的公共需求，分析其與重大（dà）戰略、發（fā）展（zhǎn）規劃、產業（yè）政策等政策和規劃的符合性（xìng），論證項目建設的必要性和（hé）建（jiàn）設時機的適當性。在需求分析的基礎上（shàng），提出（chū）擬建（jiàn）項（xiàng）目功能（néng）定位、近期和遠期目標、產出（chū）(服（fú）務)的需求總量及結構（gòu）。

　　二、建設方（fāng）案分析

　　詳細（xì）論述項目選址或選線方案、主要建設內容及規模、建設主要約束條件（jiàn）、用地(用海)方式（shì）、選址地質條件、周邊配套情況(如用水（shuǐ）、用電、道（dào）路等)、建設（shè）工期和主要進度節點，以及正常（cháng）運營年份應達到的產出能力（lì）和服務（wù）要求。明確項目預期達到的建設標準、工程（chéng）質量和安全管理目標等（děng）要求。通過技術、設備和工（gōng）程方案的比選，確（què）定項目初步建設方案。

　　大型、複雜（zá）及分期（qī）建設項目應（yīng）根據項（xiàng）目整（zhěng）體規（guī）劃、資源利用條件及近遠期需求預測，明確項目近遠（yuǎn）期建設規模、分（fèn）階段（duàn）建設（shè）目標和建設進度安排，並說明預留發展空間及其（qí）合理性、預留條件對遠期規模的影響（xiǎng）等。

　　估算（suàn）擬建項目（mù）從籌（chóu）建、施工至投產所需的全部建設（shè）投資，包括建築工（gōng）程（chéng）費（fèi）、設備購置費、安裝工程費、工程建設（shè）其他費和預備費等。

　　三、要素保障條件

　　根據項（xiàng）目選址或選線方案，以及建設內（nèi）容和規模等要求（qiú），分析項目的要素保障條件及落實（shí）情況（kuàng）。說明有（yǒu）關部門針對項目規劃、選址、用地(用海)等反饋意見情況（kuàng）。如已辦理相關行政許可手續，說明進展情況。

　　(一)用地用海條件。

　　說（shuō）明擬建項目用（yòng）地總體情況和土地利用現狀（zhuàng），分析（xī）土地要素條件、底線紅線約束情況，提出節（jiē）約集約用地要求。如涉及用海（hǎi）用島，應明確具體方式、位置和規（guī）模等內容。

　　(二)資源環境承載能力、生態環境敏感（gǎn）區（qū）等其他支撐（chēng）條件。

　　說明項目與“三線（xiàn）一單”生態環境分（fèn）區管控要求（qiú）符合性，說明水（shuǐ）耗、能耗（hào）、汙染物排放總量和碳排放、生態環境敏感區約（yuē）束等其他（tā）支撐條件。

　　四、運營服務（wù）要求

　　在保證（zhèng）達（dá）到產出能（néng）力和服務要（yào）求的前提下，研究提出項目運營需要落實的外部條件、運（yùn）營服務內容、應遵循的標準和質量規範以及安全保障要求。

　　五（wǔ）、主要（yào）風險識別和分析

　　從項目自身角度（dù），識別和分析項目準備、建設、運營（yíng）、移交（jiāo）階段的政（zhèng）策、經（jīng）濟、社會、工程、環境、資金等方麵的主要風險。

　　第三部分　特許（xǔ）經營（yíng）模（mó）式可（kě）行性論證

　　一、項（xiàng）目（mù）屬性分析

　　分析項目是否屬於具有一（yī）定（dìng）公益性且存在經（jīng）營收入的項目。市場化程度（dù）高的（de）商業項目和產業項目，以及（jí）沒有經營收入（rù）的公益項目（mù），不得采用特許經營模式;不得將（jiāng）以上類型中（zhōng）無關聯關係（xì）的項目相互“打捆”，或者與適合采（cǎi）用特（tè）許經營（yíng）模式的項目“打捆”開展政府和社會資本合作。

　　生活垃（lā）圾（jī）收運（yùn）處理一體化、廠網一體化的汙（wū）水管網、供熱管網、供水管網等項目，綜合交通運輸多式聯運的公水聯運、公鐵聯運等（děng）項目，以及依托項（xiàng）目自身開展多元化開發的基（jī）礎設施和公用事業（yè）項目（mù）可以綜合平衡項目收益，開展政府和社會資本合作。

　　對於特許經（jīng）營新建(含改擴建（jiàn）)項目，應參照《支持民營企（qǐ）業參與的特（tè）許經營新建(含改（gǎi）擴建)項目清單》，明確民（mín）營（yíng）企業持股要求或參與（yǔ）方（fāng）式。

　　二、項目收（shōu）費渠道和方式

　　明確項目收費渠道（dào）和方式(含潛（qián）在收費渠道和方式)，說明收費依據（jù），論證收費渠（qú）道（dào）和方（fāng）式的合法合規性，評價使用者支付意（yì）願、支付能力（lì）和收益穩定性，初步分（fèn）析項目運（yùn）營成本、項目收費情況以及該項目所屬領域（yù）現有的財政運營補貼政策，明確項目是否存在按規定補貼（tiē）運營情形（xíng），明（míng）確是否不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地（dì）方財政未來支出責任，未以任何方式新增地方政府隱性（xìng）債務，確保項目符合使用（yòng）者付費要求。項目收費屬於（yú）政府定價或指導價的，應當執行有關定價機關製定的價格或收費政策;如不屬於政府（fǔ）定價或指導價的，應明確定價機製和調（diào）價機製。

　　三（sān）、項目盈利能力分析

　　研究使用（yòng）者付費收（shōu）入的穩定性和成（chéng）長性，在項目全部投資為（wéi）權益資金的（de）情形（xíng）下，考察項目全生命（mìng）周期的現金流入(含按規定享有的運營（yíng）補貼)和流出（chū）情況，分別（bié）計算基（jī）於項目投資現金流量表、特許經（jīng）營者（zhě）自有資金現金流量表的財務內部收（shōu）益率等盈利能力指標。

　　對於盈利能（néng）力不足的項目，研究分析通過多種方式提升項目總體盈（yíng）利能力的可行性，主要包括合理確定特許（xǔ）經營期限、政（zhèng）府在建設期提供投（tóu）資支持、依法依規合理調整土地規劃用途和開發強度（dù）、提供（gòng）與（yǔ）項目合理相（xiàng）關的資源補償等。如需政府（fǔ）投資支持的，應說明政府投（tóu）資支持的具體方式、額（é）度和時間節點等。必要情況下（xià），應對盈利能力指（zhǐ）標進行敏（mǐn）感性分析及盈虧平衡分析。

　　從盈利能力角度分析是否適合采用特許經營模式。如采取多種方式（shì）後，盈利能力仍不足，則不應采用特許經營模式。

　　四、比較優勢分析

　　從項目全生命周（zhōu）期（qī）成本、產出或服務效果、建設運營效率、風險防範控製等方麵，對采取特許經營模式和傳統政府（fǔ）投資模式在投入（rù）產出、經濟社會（huì）效益等（děng）方麵進行比較分析，對項目是否適合采用特（tè）許經營模式進（jìn）行論證。

　　五（wǔ）、參與意願分析

　　分析說（shuō）明社會資本參與意願和金融機構參與意願;必要（yào）時，可麵向社會資本和金融機構就項目關鍵條件開展市（shì）場測試，說明市場（chǎng）測試結（jié）果。

　　六、合法合規（guī）性分析

　　綜合上述分析，說明上述特許經營安排是否存在違反法律法規、政策文件精（jīng）神的情（qíng）況（kuàng），包括但不限（xiàn）於特許經營範圍或產出界定不清，一定區域或期限內的排他性約（yuē）定缺失，通過可行性缺口補助、承諾保（bǎo）底收益率、可用性付（fù）費等方式使用財政資金彌（mí）補項目建設和運營成本（běn）等。涉及外商（shāng）投資企業參與的，說明是否符合外商投資（zī）管理有關規定。

　　七、特許經營風險（xiǎn）分析

　　從特許經營角度，說明采取特許經營模式可（kě）能存在的主要（yào）風險。

　　第（dì）四部分　特許經（jīng）營主要內容

　　一（yī）、特許經營範圍

　　明確擬采取特許經營模式的項（xiàng）目（mù）建設內容、運營內容、服務範圍等要（yào）求，以及特許（xǔ）經營者對項目周期各環節的責任。對於盤活存量資產項目，應（yīng）列明項目資產處置方式和程（chéng）序等內容，以及項目存量債務處理（lǐ）和職工安置等（děng）要求（qiú）。

　　二、實施方式

　　確定擬采用特許經營模式的具體（tǐ）實施（shī）方式。新建項目（mù）可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改擴建項目可采（cǎi）用ROT方（fāng）式，存量資產盤活可采用TOT等方式（shì）。說明實施方式選擇的主要依據和考慮。

　　三（sān）、特許經營期限和（hé）資產權屬

　　明確特許經營期限，說明特許（xǔ）經營期（qī）限確定依據。如將特許經營期限（xiàn）作為招標評定標準，應以（yǐ）最終招（zhāo）標確定的（de）期限為準。明確特許經營期限（xiàn）內和特許經營（yíng）到期（qī）後的（de）資產權屬情況。

　　四、特許經營主（zhǔ）要原則和合作邊界

　　明確（què）使用者付費定價、調價機製和原則，以及期間各類重大變更的處理原則等;明確特許經營各階段政府、特許經營者、項目公司的權利、義務和責任等;明確特許經營（yíng）者或項目公司通過加強管理（lǐ）、降低成本（běn）、提升（shēng）效率、積極創新等獲得（dé）的額外收（shōu）益（yì）分配原則等。

　　五、特許經營者選擇

　　(一)特許經營者基本條件。

　　按照以下（xià）要（yào）求，明確特許經營者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過資本（běn）金注入方式（shì）給予投資支持的（de）項目外，地方本級國有獨資或國有控股企業(含其獨資或控股的子（zǐ）公（gōng）司（sī）)不得以任何方式作為本級政（zhèng）府和社會資本（běn）合作新建(含改擴建)項目的投標方、聯合投標（biāo）方或項目公司股東;作為政府（fǔ）出資人（rén）代表時，原則上不得在項目（mù）公司中控（kòng）股。

　　(二)特許經（jīng）營（yíng）者選擇方（fāng）式。

　　應明確特許經營者選擇方式。鼓勵優先采用（yòng）公開招標方（fāng）式選擇特許經營者;如果不（bú）采用公（gōng）開招（zhāo）標（biāo）方式，應明確（què）原因（yīn）和依據。

　　(三)特許經營者選擇標準。

　　對特許經（jīng）營者應具備的條件提出要求，明確特許經營（yíng）者（zhě）應具備的項目管理經驗、專業運營能力、企業綜（zōng）合實力、信用狀況等（děng），並將項目運營方案、收（shōu）費單價、特許經營期限、政（zhèng）府支持條件等作為選擇特許經營者的重要評定標準。對特許經營新建（jiàn）(含改（gǎi）擴建)項目（mù），應（yīng）按照《支持民營企業參與的特許經營新建(含改擴建)項目清單》，明確鼓勵優先選擇民營企業參與的具（jù）體要求。

　　六、交易結構與投融資結構

　　(一)交易結構。

　　設（shè）計並繪製特許經營項目交易（yì）結構圖並（bìng）輔以文字說明，明確（què）項目授權路徑、特許（xǔ）經營者持股比例、合同體係、項目管理結構、資產形成與移交、政府監管結構，說明實施機構、政府（fǔ）方出資人代表(如政府資本金注入)等推進主體的責任（rèn）。明確正常運（yùn）營情（qíng）形下，特許經營者不得轉讓（ràng）項目公司股權的最短期限限製。

　　(二)投融資結構。

　　明確項目資本（běn）金比例、股東出資要求、融資方式及限製條件、建設期政（zhèng）府投資支持方式（shì）和預計金額或比例、政府或政府出（chū）資人代表對項目公司分紅（hóng）的要求、項目公司清算後（hòu）剩餘收益分配要求等，以及銀行（háng）貸款（kuǎn）等融資原（yuán）則等。

　　對盤活存量資產項目，如涉及存量債務，應說明債（zhài）務人、債務規模（mó）、利率、期限、是（shì）否需提前（qián）還款（kuǎn）等情況;如需提前還款（kuǎn），應逐項說明還款資金來源和具體還款方案。

　　七、監督管理和（hé）運營評價

　　(一)監督管（guǎn）理。

　　明確實施機構（gòu）會同有關部門對特許經營項目前（qián）期工作、建設實施（shī）、日常運營等（děng）環節的公共監督要求。明確項目通過全國投資項目在線審批（pī）監管平台向社會公開披露相關信息的內容和要求，以及建設實（shí）施階段（duàn）的過程（chéng）審計和運營階段的審計。

　　(二)運營評價。

　　明確項目實施機構對項目運營情況的監測分析、定期運營評價（jià）安排。應從行（háng）業管理角度提出運營標準、運營效果等評價指標，從協議執行角度提出履約（yuē）情（qíng）況等評價指標，從項目效果角度提出（chū）直接效果、外部（bù）影響、可持續（xù）性等評價指標。如涉及財政資金使用的，還應按有關規定提出（chū）對財政資金使（shǐ）用的（de）績效評價指（zhǐ）標。

　　八、風險管控（kòng）

　　針對項（xiàng）目全生命周期不同階段的政（zhèng）策、經濟、社會、工（gōng）程、環境、資金等方麵的風險因素，提出風險應對措施和建（jiàn）議，明確項（xiàng）目實施機構、特許經營者、項目公司等方麵風（fēng）險分（fèn）配（pèi）原則，明確政府承（chéng）擔的項目風險、政府不承擔的項目風險以及政府和特許經營者或（huò）項目公司共同承擔（dān）的風險。

　　九（jiǔ）、政府承（chéng）諾和保障

　　分析並明確政府對項（xiàng）目前（qián）期（qī）工作協助、用地（dì）(用海)和移民（mín）搬遷安置補償、排他（tā）性約定、投資支持（chí）、統一規定的運營（yíng）補貼、有關配套設施和服務等做出的承諾和保障。明確使用者付費機製（zhì）下對（duì）收入來源、定（dìng）價和調價、成本（běn）監審（shěn）調查等方麵政策規定的保障（zhàng），明確對影響（xiǎng）項目收益來源的政府特（tè）殊要求等的應對性（xìng）保障機製。

　　十、調整、變更等其他要求

　　明確協議變更和（hé）延期、價格調整、補貼調整、項目公司股權變更、政府（fǔ）臨時接管和征用、項目（mù）移交或提前退出、履約擔（dān）保、違約責任與爭議解決等要（yào）求。